Setiap menyebut “birokrasi”, ingtatan orang langsung tertuju kepada “pemerintah” secara keseluruhan mulai dari presiden hingga perangkat yang paling bawah. Para ahli sepakat bahwa birokrasi adalah suatu sistem. Sedangkan sistem merupakan suatu rangkaian dari prosedur-prosedur yang satu sama lain berhubungan. Alur birokrasi dilaksanakan secara berjenjang. Oleh karena itu dalam birokrasi terbagi dalam sejumlah jabatan sesuai dengan kebutuhan organisasi. Adapun pelaksana birokrasi disebut birokrat. Jadi birokrat adalah perangkat (apparatus) untuk menjalankan pemerintahan.
Unsur utama dalam birokrasi adalah pegawai negeri sipil (PNS). Terhadap PNS berlaku prosedur angkat sumpah kepada pemerintah. Sejak itu maka setiap PNS terikat kontrak dengan pemerintah dan siap untuk melayani masyarakat. Sejak itu pula PNS menjadi aparatur pemerintah, atau lazim disebut aparatur negara. Bentuk keterikatan tersebut diperkuat lagi dengan status mereka sebagai anggota Korp Pegawai Republik Indonesia (Korpri) dan menyandang sebutan sebagai abdi negara.
Birokrasi di Indonesia cenderung sulit dipahami, karena umumnya berbelit-belit dan tiap-tiap instansi terkesan menggunakan sistem yang berlainan. Adanya perbedaan sistem akan berpengaruh terhadap sub sistem administrasi pemerintahan. Terlebih lagi adalah sistem yang terdapat pada instansi pelayanan. Hal serupa juga tidak banyak beda pada pemerintah daerah yang sekarang sedang “demam otonomi”.
Tidak diragukan lagi, bahwa sistem administrasi yang tertib adalah kunci dari segala ketertiban. Sebagai perwujudannya yaitu akan tercipta tertib prosedur, tertib keuangan, tertib hukum dan tertib-tertib lainnya. Melalui tertib administrasi pula dapat dihindari kemungkinan adanya berbagai penyimpangan terutama korupsi, karena korupsi hanya dimungkinkan melalui cara menyimpang dari prosedur. Semua orang tahu bahwa korupsi selalu terkait dengan birokrat, karena yang pegang prosedur adalah birokrat. Sasarannya adalah merampas uang negara. Sedangkan bagi mereka yang terlibat, sesungguhnya adalah buah dari penyimpangan prosedur. Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) tentu akan kewalahan memberantas korupsi bila lingkungan birokrat belum bersih. Oleh karena itu reformasi birokrasi harus dapat segera dituntaskan.
Menghadapi ekses krisis 1997/1998 serta krisis keuangan global saat ini, merupakan momentum tepat bagi birokrat untuk membuktikan kapasitas serta kesetiaan mereka terhadap pemerintah. Pada awal pemerintahannya, Februari 2005 Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) menginginkan agar mesin pemerintahan, yaitu birokrasi bergerak secara utuh bukan hanya pada tingkat kabinet, tetapi juga seluruhnya hingga tingkat daerah dengan kultur, kecepatan dan tanggung jawab sama (Kompas, 22/2/05). Keinginan SBY tersebut sangat akurat dan cukup menjanjikan, namun terganjal krisis politik sehingga harus melakukan reshuffle dan reshuffle lagi. Sebagai akibatnya antara lain penanganan reformasi birokrasi menjadi kurang fokus. SBY lebih banyak memberi perhatian kepada reformasi bidang hukum dan politik
Pemerintah telah mengagendakan tiga tahapan reformasi birokrasi, namun masih kurang efektif. Tahap pertama (2004 – 2006) difokuskan untuk peningkatan pelayanan publik. Tahap kedua (2006 – 2007) untuk peningkatan investasi. Tahap ketiga (2007 – seterusnya) adalah proyek percontohan dengan menerapkan evaluasi kerja, analisis jabatan, dan penjenjangan, remunerasi, serta penghargaan dan sanksi. Namun sayang, pada periode yang sama KPK telah menangkap serta menyidangkan sejumlah pejabat pusat dan daerah karena terlibat kasus korupsi. Ada pejabat tingkat menteri, eselon I, eselon II, gubernur, jenderal, bupati, wali kota, duta besar, konsul jenderal, anggota DPR, DPRD, dan lain-lain.
Dalam pidato kenegaraan 16 Agustus 2007 Presiden SBY mencanangkan reformasi birokrasi diawali di Departemen Keuangan, Badan Pemeriksa Keuangan, dan Mahkamah Agung. Namun selang satu tahun Tajuk Harian Kompas 6 Juni 2008 mempertanyakan: setahun reformasi birokrasi berjalan, apa hasilnya? Apakah perilaku aparat birokrasi sudah beranjak maju menuju tujuan ideal pelaksanaan reformasi? Pertanyaan Kompas adalah sehubungan dengan fakta berdasarkan temuan KPK bahwa masih terjadi korupsi di instansi Bea dan Cukai. Padahal Menteri Keuangan telah memberikan remunerasi lebih dari memadai untuk memenuhi kebutuhan sehari-hari pegawai Departemen Keuangan sehingga mereka bisa lebih tenang bekerja.
Mentalitas birokrat yang cenderung mempersulit, lamban, berbelit-belit dan spekulatif dapat mudah dilihat secara kasat mata. Di tengah itu terbuka celah kompromi semata-mata untuk mencari keuntungan pribadi. Sepintas terdapat kesan bahwa kewajiban jasa pelayanan sepertinya sengaja dikondisikan sesuai dengan irama yang dibentuk oleh birokrasi. Kondisi yang dibentuk itulah dijadikan “ruang abu-abu” sebagai peluang untuk tindak korupsi.
Dr. Eko Prasojo dari UI berpendapat bahwa kesulitan paling besar untuk mempercepat solusi permasalahan bangsa Indonesia disebabkan oleh minimnya komitmen politik dan kompetensi untuk melakukan reformasi birokrasi. Bahkan birokrasi masih belum dianggap sebagai faktor kunci penggerak pembangunan bangsa. Jika hal ini terus terjadi, jangan terlalu berharap kita akan segera mengentaskan krisis berkepanjangan yang terjadi. Reformasi birokrasi dapat berhasil maksimal jika dijadikan gerakan nasional yang dipimpin langsung oleh Presiden (Kompas 17/10/07).
Sementara itu Menteri Negara Pemberdayaan Aparatur Negara (Meneg PAN) Taufik Effendi mengakui adanya sejumlah masalah yang umumnya ditemui di instansi pemerintah, seperti penyebaran pegawai yang tidak sesuai dengan kebutuhan, etos kerja yang rendah, dan kesejahteraan yang juga rendah (Kompas 10/12/07).
Mengapa reformasi birokrasi sulit dilaksanakan? Jawaban bisa diperoleh dari berbagai sudut pandang. Reformasi birokrasi cukup kompleks karena terdapat kepentingan politik dalam birokrasi. Kepemimpinan politik yang kuat merupakan faktor terpenting bagi keberhasilan reformasi birokrasi. Sewaktu Orde Baru (Orba), PNS sebagai birokrat yang tergabung dalam Korpri bersama dengan Abri dan Golkar “dipelihara” oleh pemerintah agar mendukung kekuasaan. Poros ini disebut ABG (Abri, Birokrat dan Golkar). Konsep itu berjalan mulus karena dalam setiap Pemilu, calon presiden hanya satu dan seorang incumbent. Apakah pola seperti itu juga berlaku untuk saat sekarang mengingat bahwa salah satu calon dalam pemilihan presiden 2009 yad adalah dari incumbent?
Urusan birokrasi adalah masalah hubungan antar manusia. Harus ada kesetaraan dan rasa saling menghormati. Mungkin perlu dihindari kata “menghargai”, karena di jaman edan ini takut diplesetkan oleh birokrat dengan memaknai jumlah tertentu alias imbalan atau pungutan liar (pungli). Menjadi birokrat merupakan panggilan bagi seseorang untuk melakukan tugas mulia di pemerintah. Wajar bila mereka harus siap menanggung resiko dan dituntut pula pengorbanan sesuai dengan sumpah jabatan. Kalau yang bersangkutan mempunyai keyakinan, berbuat baik kepada orang lain adalah bagian dari amal.
Di atas sudah disinggung bahwa Presiden SBY ingin agar kultur, kecepatan dan tanggung jawab berlaku sama bagi birokrat dari pusat hingga tingkat daerah. Dalam bahasa politik, SBY memilih “kultur” ketimbang menekankan pentingnya kejujuran serta kepercayaan. Kedua hal itulah yang sebetulnya diperlukan dalam menata, menjaga dan melancarkan birokrasi di jalan yang benar. Tanpa perbaikan sikap mental (mental attitude), perilaku (behavior), kejujuran (honesty) dan kepercayaan (trust) maka pelayanan yang baik, cepat, jujur dan bersih untuk mencapai kesejahteraan rakyat jangan diharap akan dapat terwujud. Selama birokrasi belum beranjak dari zona nyaman (comfort zone) warisan Orde Baru (Orba) maka jangan harap korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN) yang menjadi sasaran tembak Reformasi akan beringsut dari bumi Indonesia.
Mengaitkan birokrasi dengan pelayanan adalah seperti halnya membicarakan diri sendiri. Siapakah birokrat itu? Siapa pula yang dilayani oleh birokrat? Jawabannya akan sama, yaitu: rakyat. Akan tetapi mengapa proses pelayanan dipersulit? Pemeo bahwa “kalau bisa dibuat sulit mengapa dibikin mudah” bukan dianggap sebagai sindiran lagi, akan tetapi bahkan dijadikan “label” bagi birokrat sebagai hal biasa bagaikan hidup tanpa beban dan seperti merasa tak berdosa (innocent).
Birokrasi tidak terlepas dari ihwal manajemen dan kepemimpinan (leadership). Sebagai mesin penggerak pemerintahan, birokrasi pada dasarnya luwes dan akan berjalan sesuai panutan dari atas. “Ritme” birokrasi sangat tergantung oleh siapa yang menggerakkan dari atas (top leader). Kita tidak bisa semata-mata menyalahkan mereka yang bertugas di lapangan, akan tetapi harus melihat itikad baik (good will) dari atas pula. Kemauan politik (political will) pemerintah sangat diperlukan. Keadaan di lapangan juga akan tetap sulit berubah, selama “budaya petunjuk” warisan Orba masih menghinggapi sosok birokrat. Menurut Dr. Hotman Siahaan dari Universitas Airlangga, birokrasi juga yang menjadi penghambat keinginan SBY untuk melakukan perubahan.
Berlatar keinginan Presiden SBY seperti tersebut di atas dan bila pemerintah juga serius mereformasi birokrasi, maka kekuatan birokrat Indonesia yang sekitar 4 juta seharusnya bisa menjadi mesin penggerak handal untuk memajukan kesejahteraan rakyat. Namun sayang, sekali lagi sayang telah terjadi benturan di sana-sini sehingga arah birokrasi menjadi limbung. Meneg PAN Taufik Effendi baru-baru ini mengemukakan bahwa saat ini ada 1.850 peraturan di pusat dan daerah yang tumpang tindih dan 388 jenis pelayanan Sementara itu 2.398 peraturan daerah (perda) dibatalkan pemerintah pusat. Ini pertanda banyak aturan yang tidak sinergi dengan aturan pusat. Dampak negatif dari kondisi ini tentunya banyak, terutama adalah ekonomi biaya tinggi dan korupsi.
Masih terdapat beberapa hal lucu dan paradoks dalam kehidupan birokrasi Indonesia. Di tengah hiruk pikuk kehidupan sosial sehari-hari selagi masih jam kerja, banyak pegawai negeri berada di luar kantor. Banyak pegawai yang biasa datang siang dan pulang lebih cepat tanpa dikenai sanksi oleh atasan. Banyak juga yang mangkir kerja bila mendapat libur panjang atau cuti bersama. Ini hanya beberapa contoh bahwa banyak pegawai negeri yang kurang produktif, namun tetap dipertahankan. Kualitas pelayanan instansi pemerintah terhadap masyarakat juga masih sangat minim. Kondisi ini jelas merupakan suatu hal yang serius. Paradoks: kebanyakan pegawai namun kekurangan tenaga. Juni 2008 Menteri Keuangan Sri Mulyani mengungkapkan bahwa departemennya kelebihan 6.000 pegawai yaitu pegawai yang tidak memiliki kompetensi yang diperlukan untuk suatu jabatan di departemen itu, dan pada saat bersamaan kekurangan 11.000 pegawai yang diharapkan memiliki berbagai kompetensi tertentu.
Demi efisiensi birokrasi dan tertib adminstrasi negara, masalah kekurangan dan kelebihan pegawai harus segera diatasi dengan cara yang akurat dan menjadi prioritas reformasi birokrasi. Setiap kebijakan harus pula dilandasi akal sehat, manusiawi dan berkeadilan. Muaranya adalah untuk menyehatkan birokrasi, membuat sejahtera pegawai, dan tingkat pelayanan terhadap masyarakat yang memadai. Keadaan sekarang justru terbalik, birokrat yang korupsi minta dilayani pula. Melalui dukungan birokrasi yang sehat diharapkan Indonesia menjadi lebih mampu bersaing dengan negara lain serta terhapus dari hal-hal negatif yang selama ini mencoreng nama Indonesia dalam proses globalisasi.
